Por Jarrett Walker [a]

Nota prévia:

Este é um artigo escrito por um convidado, o Scott Johnson, que escreve nos blogues «Portland Transport» [2] e «Dead Horse Times» [3]. Vem na continuação da recente série de artigos sobre a questão do papel dos peritos e dos activistas [4, 5] e explora profundamente o tema do segundo artigo: projectos com demasiados quesitos — aqueles projectos que têm exigências excessivas e por vezes contraditórias, impostas por diferentes partes interessadas. Este artigo foi publicado originalmente no «Portland Transport» [6]; a versão que aparece no «Transporte humano» [7] foi editada e revista para uma audiência mais global. Como sempre, as opiniões expressas nos artigos escritos por convidados são interessantes para mim, mas não necessariamente coincidentes com as minhas.


O Jarrett tem debatido [5] o papel adequado do responsável pelo planeamento das redes de transporte colectivo. Deverá ele(a) ser um perito imparcial, como se espera dum engenheiro? Ou devem os responsáveis pelo planeamento e os demais profissionais do ramo ter um papel mais activo — essencialmente servindo como defensores dos utilizadores do transporte colectivo e defendendo os seus interesses? O Jarrett, que fez várias observações [8] sobre os limites do eléctrico em via mista (e tem sido acusado, injustamente, na minha opinião, de ser um «fanático dos autocarros»), observou que o seu trabalho tem elementos de ambos: ele prefere optimizar os resultados de mobilidade, e os eléctricos saem-se frequentemente mal, em termos de mobilidade [9]; mas, quando ele assume um projecto, ele tem de viver dentro das restrições do mesmo: se um projecto que contrata o Jarrett como consultor tem como objectivo a construção de eléctricos, então ele vai ajudar a agência a desenhar a melhor rede de eléctricos que caiba no seu orçamento.

Mas, então, um comentador detestável (na verdade, eu) colocou uma pedrinha na engrenagem, fazendo a pergunta essencial. E se os requisitos do projecto forem ilógicos logo de início? A resposta do Jarrett [5] concentrou-se no papel que o consultor deve assumir para abordar tudo isso; e eu vergo-me perante a sua experiência em tais assuntos. Em vez disso, este artigo analisa o problema mais fundamental: os projectos cujos requisitos entram em conflito entre si.

Muitos cozinheiros

Muitos projectos de obras públicas, especialmente numa democracia com vários níveis de decisão, como é o caso dos Estados Unidos da América e doutros países com sistemas federais, têm muitas, muitas partes interessadas. E nem todas essas partes interessadas colocam o interesse público no topo, sejamos francos. Os políticos gostam de aparecer nas inaugurações e podem estar agarrados a eixos ideológicos. Os operadores, frequentemente, procuram expandir o seu alcance, o seu poder e a sua influência. Os promotores imobiliários, os fornecedores, os sindicatos e outras partes muitas vezes querem ganhar dinheiro e, frequentemente, não têm pejo em tentar influenciar os decisores (habitualmente, de forma perfeitamente legal). As comissões de moradores, frequentemente, querem que as obras aconteçam noutro lugar.

Mesmo entre aqueles que apoiam os objectivos dum projecto, encontram-se, frequentemente, muitas exigências sobre o projecto. As instituições correm o risco de cair na armadilha do martelo — o seu trabalho envolve martelos e, assim, vêm cada problema como um prego. As sociedades profissionais, frequentemente, têm normas e práticas que vêem como sacrossantas, independentemente de serem ou não apropriadas num determinado contexto. Diversas comunidades de utilizadores poderão impor exigências contraditórias. Se o pacote de financiamento depender de fundos externos, a agência de financiamento pode, muitas vezes, impor as suas próprias condições. E a burocracia afundará o projecto, particularmente se o governo dos Estados Unidos estiver envolvido.

Com demasiada frequência, os projectos de obras públicas contêm tantos requisitos e restrições diferentes, tanto legítimos como não, que a execução do projecto se torna a quadratura do círculo [10] (para os não afeitos à Matemática, construir um quadrado com a mesma área que um dado círculo, usando apenas régua e compasso, foi demonstrado ser impossível no século XIX). E tudo isto não leva em conta as restrições financeiras e de tempo. Ainda assim, ainda acontecem com muita frequência projectos que tentam fazer a quadratura do círculo — que tentam satisfazer simultaneamente muitas exigências contraditórias, muitas vezes ditadas pelas partes interessadas com poder de facto de vetar o projecto — muitas vezes com resultados desoladores.

Pelo menos dois projectos de destaque na área metropolitana de Portland, no Oregão — uma auto-estrada e um projecto de transporte colectivo — apresentam sinais de terem demasiados quesitos. Um deles é a travessia do rio Colúmbia [11], um projecto de substituir a ponte da auto-estrada interestadual que atravessa o rio entre Portland e Vancôver, em Washington. O outro é o Projecto de Transporte Colectivo de Lake Oswego a Portland [12], um projecto que visa construir uma linha de «eléctrico rápido» ligando a cidade de Portland ao subúrbio de Lake Oswego, utilizando uma linha de comboio abandonada.

A ponte canivete-suíço

O objectivo fundamental da travessia do Rio Colúmbia deveria ser conceptualmente simples: modernizar (estrutural e funcionalmente) a travessia principal do rio Colúmbia, suportando diversos modos de atravessamento e eliminando a ponte basculante. Endireitar o canal de navegação no rio é um bónus. Mas o que realmente aconteceu foi uma confusão. O primeiro problema é a governança. Dado que é um esforço que une dois estados, não existe uma única entidade que seja um candidato óbvio para executar o projecto. Assim, a gestão foi dada em conjunto aos departamentos de transportes do Oregão e de Washington (ODOT, WSDOT), com a participação das cidades de Portland e Vancôver, dos condados de Clark e Multnomah, da Metro [a autoridade de planeamento regional de Portland], do Conselho Regional de Transportes do Sudoeste de Washington e dos dois operadores de transporte colectivo, TriMet e C-Tran. O ODOT e o WSDOT redigiram declarações de intenções que praticamente excluiram qualquer outra solução que não uma nova ponte para a auto-estrada. Juntemos-lhe uma pilha de regras de vários manuais de construção de rodovias e voilà: em vez de simplesmente construir uma ponte, o projecto envolve agora a reconstrução de cerca de oito quilómetros da auto-estrada interestadual 5. Na ilha de Hayden, uma pequena ilha ao sul do canal principal do rio, uma nova proposta de acessos e nós corta uma área quase tão larga quanto o comprimento dum campo de futebol.

A cidade de Portland e a Metro têm as suas próprias exigências, relativamente ao projecto. Deve conter metro ligeiro (uma extensão da Linha Amarela do MAX [13]) e outras características «verdes». Muitas vozes na liderança de Portland têm insistido num «desenho icónico», em vez duma ponte simples. Com todos estes elementos, o custo total proposto foi de quatro mil milhões de dólares.

Pagar tal preço vai exigir que a ponte seja portageada. Os habitantes do lado do estado de Washington seriam quem, alegadamente, suportaria o peso da portagem, porque muitos deles vêm trabalhar no Oregão. O presidente da câmara de Vancôver perdeu as eleições, quando o seu adversário discorreu sobre a questão da portagem da ponte. Muitos habitantes, no lado do Oregão, têm pouca simpatia pelos de Vancôver, que são acusados de querer os benefícios duma cidade grande e dinâmica, mas de não querer contribuir para a sua manutenção. E assim por diante.

O resultado, nesta fase, parece ser um projecto que ninguém gosta realmente, que tem perspectivas turvas de financiamento, que custou oito dígitos para nada produzir além de papel, até agora, e que não tem data de fim à vista.

Será que tinha de ser assim? Essa é uma pergunta difícil. Uma questão fundamental é que a cidade de Portland objecta a um ponto chave das opções dos departamentos de transportes em ambos os lados do rio — a «modernização» da auto-estrada (um termo genérico que inclui a ampliação, a reconfiguração dos acessos e todos os tipos doutras intervenções destinadas a reduzir o congestionamento). Enquanto algumas das objecções de Portland provêm de preocupações ideológicas ou ambientais que as outras partes interessadas não partilham, a cidade tem uma preocupação legítima: que modernizar a ponte simplesmente mova o ponto de constrangimento ao trânsito actualmente existente para Sul, colocando-o no centro da cidade de Portland. Os departamentos estaduais de transporte, por sua vez, parecem dispostos a fazer reféns os planos de expansão do transporte colectivo de Portland (um funcionário do ODOT supostamente sugeriu que qualquer tentativa de estender o MAX através do rio Colúmbia seria bloqueada, a não ser como parte dum projecto de ampliação da I-5). E Vancôver não quer ficar a pagar uma conta cada vez maior. Parte da dinâmica actual parece ter ambas as partes a desejar que alguém (o governador, o Estado federal) «veja a luz» e mande o outro lado passear.

O Projecto de «pára de lhe chamar eléctrico (pelo menos por agora)» de Lake Oswego a Portland

Em comparação com a travessia do Rio Colúmbia, o projecto de transporte colectivo de Lake Oswego [12] é um modelo de paz e harmonia. O objecto do projecto estava em grande parte fixado à partida: uma linha de eléctrico que una o actual extremo Sul do eléctrico de Portland [14], ao longo do antigo ramo da linha Jefferson até Lake Oswego. Os objectivos do projecto fazem sentido: usar uma estrutura existente (a via férrea) para obter recursos federais e construir um serviço de transporte colectivo em via separada, que deve ser mais rápido do que o serviço de autocarro local na auto-estrada 43, uma faixa de rodagem de 3–5 vias em cada sentido, frequentemente congestionada; e demonstrar o potencial dum «eléctrico rápido» como alternativa mais barata ao metro ligeiro em corredores mais curtos. Canja, certo? Ao contrário da travessia do Rio Colúmbia, onde a liderança foi distribuída por um punhado de entidades com objectivos contrários e uma absoluta falta de confiança entre si, as agências governamentais envolvidas (TriMet, Metro, e as cidades de Portland e Lake Oswego) não entraram em conflito na definição dos requisitos do projecto. Mas no melhor pano, como é frequentemente o caso, cai a nódoa.

A questão mais fundamental é que o projecto é promovido como transporte colectivo rápido — como uma melhoria do serviço existente (as linhas 35 [15] e 36 da TriMet, que o eléctrico substituiria entre Portland e Lake Oswego). Mas esta premissa é prejudicada pela construção proposta. O projecto actualmente prevê fazer uma extensão do sistema de eléctricos de Portland existente, que oferece serviço local ao longo das linhas actuais e ignora o principal centro do transporte colectivo (o Portland Transit Mall). O material circulante actual do eléctrico de Portland (eléctricos Skoda 10T e um clone produzido pela Oregon Iron Works) está optimizado para circular em vias mistas, não para serviço rápido. Além disso, muitos comerciantes locais ao longo da auto-estrada 43, na zona de Johns Landing quer o eléctrico a parar em frente à sua porta, enquanto muitos residentes ao longo da via férrea desactivada não querem comboios a passar em frente à porta do seu condomínio fechado (ignoremos, por momentos, que a linha ferroviária já lá estava há muito mais tempo do que os condomínios). Assim, a linha de eléctrico provavelmente fará um desvio caro pela auto-estrada 43 — a mesma estrada que está previsto ser transformada num parque de estacionamento no futuro próximo, o que justificou a necessidade de mobilidade a que o projecto queria responder em primeiro lugar.

Ao contrário da nova linha Milwaukie do MAX [16] directamente através do rio, que está desenhada para funcionar como transporte colectivo rápido até ao centro da cidade, o eléctrico não tem essa concepção. É provável que seja mais lento do que o autocarro existente entre Lake Oswego e o centro, sem considerar a necessidade dos passageiros que viajam de ou para além de Lake Oswego fazerem transbordo. As linhas de autocarro 35 e 36, que agora passam por Lake Oswego até Portland, terão de ser truncadas, forçando um transbordo para o novo eléctrico. Isso é necessário tanto para evitar duplicações de serviço, como para fornecer fundos operacionais para a linha de eléctrico.

O eléctrico oferece melhorias modestas em termos de capacidade relativamente ao autocarro e tem o prestígio de ser ferroviário (esse prestígio é uma fonte de debate nos círculos profissionais do transporte colectivo, mas provavelmente vai ter impacto, dada a demografia ao longo da linha). Mas as melhorias de mobilidade [17] do projecto são perto de zero; e, para os passageiros que percorram as maiores distâncias no 35 e no 36, provavelmente negativas. Talvez o desenvolvimento imobiliário que alegadamente resultará do projecto justifique o investimento local, embora grande parte da área ao longo da linha já esteja ocupada ou não seja adequada para a urbanização. Talvez a capacidade de obter um grande cheque do governo federal com uma contribuição mínima do orçamento local — uma vez que o governo federal está disposto a considerar o valor da linha férrea existente no seu cálculo — torne o projecto apetecível. Porém, este é um argumento difícil de sustentar junto do público que usa o transporte colectivo, pois tende a estar mais preocupado com frequências e tempos de viagem do que valores de propriedade.

Os sinais de um projecto com demasiados quesitos

Aqui no «Transporte humano» [7], outro comentador colocou uma pergunta interessante: como se sabe se um projecto tem requisitos ou condições que tornam difícil fazer um bom trabalho? A questão foi colocada no contexto de exigências de má-fé (tais como promotores imobiliários politicamente envolvidos, na esperança de obterem daí benefícios), mas as respostas também se aplicam a tentativas de boa-fé de fazer a quadratura do círculo. Eis a minha resposta:

  • Requisitos iniciais do projecto demasiado estreitos. É útil distinguir aqui os requisitos gerais de funcionamento dos detalhes de concepção e execução, sendo que estes devem fluir daqueles. Mas, às vezes, elementos que deveriam ser detalhes são estabelecidos nos requisitos sem explicação adequada de por que deve ser assim e não doutra forma. Às vezes, esses requisitos não são indicados explicitamente, mas são suficientemente limitados para que apenas a solução preferida pelo decisor possa dar-lhes resposta.
  • Critérios de decisão que podem não coincidir com os objectivos declarados do projecto. Por exemplo, identificar publicamente um projecto como «transporte colectivo rápido» e, de seguida, retirar importância à velocidade e à fiabilidade, ou basear as decisões em estimativas futuras altamente especulativas.
  • A presença de alternativas «espantalho» no estudo de impacto ambiental, ou em documento de planeamento ou análise equivalente. Com «alternativas espantalho» refiro-me às alternativas que são obviamente uma má ideia, mas são incluídas apenas para satisfazer os requisitos do processo, que obriga ao estudo de várias alternativas em profundidade.
  • Alternativas viáveis ​​ao projecto rejeitadas no início da fase de planeamento, muitas vezes devido a estarem «fora do objecto» (ver o primeiro item, em matéria de requisitos excessivamente restritivos), ou com base em factores técnicos vagos ou excessivamente exigentes. Procure os sinais que apontam para «isto até pode funcionar, mas nós não queremos (ou não estamos autorizados a) considerá-lo, pelo que vamos eliminá-lo o mais rápido que pudermos».
  • Projectos que surgem «do nada», em vez de serem o resultado de actividades de planeamento orgânicas, ou que são feitos «fora de ordem», por comparação com a sua prioridade aparente. Pode representar uma oportunidade única (um projecto elegível para financiamento que não está disponível para outros projectos), ou pode ser sinal de que alguém anda a mexer os seus cordelinhos.
  • O «desenvolvimento económico» apontado como uma vantagem é frequentemente um sinal de alarme. Este é sempre apontado, obviamente, mas, se for a principal razão para fazer um projecto (especialmente se o «desenvolvimento» em questão se referir principalmente ao próprio esforço de construção do projecto e não às actividades que o projecto permitira desenvolver depois), uma boa resposta é perguntar se existem lugares para disponibilizar o «desenvolvimento económico» que terão melhores resultados pós-projecto. Pagar a alguém para cavar valas e voltar a tapá-las pode ser considerado «desenvolvimento económico», na medida em que cria postos de trabalho, mas talvez seja melhor pagar às pessoas para construir coisas úteis.
  • A utilização no projecto de modelos ou metodologias não comprovados ou não testados, ou qualquer coisa apelidada de «experimental».

Naturalmente, nem todos os projectos com demasiados quesitos falham. A linha Westside do MAX tinha algumas limitações irritantes, mas, em geral, é um projecto de sucesso. Ainda assim, se tivessem sido polvilhadas dez paragens adicionais ao longo da linha entre Portland e Hillsboro, seria a linha tão bem sucedida?

Como lidar com projectos com demasiados quesitos

O que fazer com tudo isto que expus? A dura realidade sobre projectos com demasiados quesitos é que, muitas vezes, temos de viver com eles. É fácil fantasiar sobre expulsar os maus do processo e sobre ter líderes fortes e visionários, que têm a visão e a força para varrer os requisitos contrários para fora do caminho, sem perder o apoio para o projecto. Mas essas pessoas são raras e, em muitos destes projectos — nomeadamente a travessia do rio Colúmbia — ninguém no processo, nem mesmo os governadores, estão em posição de agir unilateralmente. Ainda assim, tenho algumas sugestões:

  • A governança importa. É difícil, quando há múltiplas partes interessadas. No caso da travessia sobre o rio Colúmbia, o primeiro passo para corrigir o projecto seria as partes interessadas contratarem conjuntamente um líder externo para o projecto; alguém que não tenha laços particulares nem com o Oregão nem com Washington, nem com qualquer das várias facções modais, para liderar o projecto. Claro que, para tal líder ser eficaz, os vários intervenientes terão de ceder um pouco de autoridade a esse líder, mas não tenho a certeza de que qualquer deles esteja disposto a fazê-lo, neste momento.
  • A luz solar é o melhor desinfectante. Um processo transparente, em que as decisões podem ser facilmente rastreadas e os resultados do trabalho de planeamento estão disponíveis para consulta, pode ajudar a reduzir (ou, pelo menos, a expor) algumas das formas mais simples de tráfico de influências. As pessoas mal intencionadas não gostam de ser sujeitas a escrutínio público. A transparência também ajuda os projectos de boa-fé a evitarem acusações de tráfico de influências: praticamente todos os grandes projectos de investimento são acusados de serem feito a pensar em encher os bolsos dalguém, uma acusação que não é frequentemente verdadeira.
  • Esteja preparado para dizer não. A cidade de Portland ganhou algumas concessões na travessia do rio Colúmbia com essa táctica, mas, se um projecto está realmente a descarrilar, o cancelamento deve ser sempre uma opção.
  • A bifurcação e o faseamento podem funcionar. Um projecto controverso e difícil, às vezes, pode ser dividido em dois ou mais projectos separados. Muitas vezes, porém, o impulso político é na direcção oposta, criando mais ligações entre projectos, de modo a criar um pacote que contenha algo capaz de agradar a toda a gente.
  • Melhor defesa dos utilizadores. Uma das partes infelizes da defesa do transporte colectivo na área de Portland é a falta duma organização efectiva dos utilizadores do transporte colectivo. Os utilizadores do transporte de mercadorias do sistema rodoviário estão bem organizados e exigem muitas vezes do governo melhor mobilidade das mercadorias. O lóbi automóvel é igualmente forte e contundente. Mesmo a comunidade de ciclismo em Portland é relativamente bem organizada. Os utilizadores do transporte colectivo na cidade têm alguns defensores organizados, mas muitos desses activistas representam subconjunto da comunidade de utilizadores em geral (como os passageiros de autocarros do centro de baixo rendimento) e não os utilizadores do transporte colectivo como um todo. Os operadores de transporte colectivo, especialmente aqueles que procuram fazer crescer a sua base de passageiros, nem sempre podem representar os interesses dos seus passageiros actuais.

Dito isto, não se justifica sentirmo-nos melancólicos e desgraçados. Os projectos com demasiados quesitos acabam por ser bem sucedidos, apesar das falhas. Isto é especialmente verdadeiro quando a maior parte das restrições provém de necessidades reais da comunidade que acontece estarem em conflito (como exigências simultâneas de acesso e mobilidade). O sistema MAX de Portland, em geral, ajusta a agulha do acesso e da mobilidade razoavelmente bem, embora não perfeitamente. Alguns críticos do sistema queixam-se de demasiados segmentos em auto-estradas, sem potencial de expansão imobiliária; outros queixam-se de que é demasiado lento no centro e incapaz de competir com outros modos, para viagens dum extremo ao outro da cidade. No entanto, se o MAX oferecesse um desempenho semelhante ao eléctrico em toda a sua extensão, provavelmente não atrairia o número de passageiros que consegue atrair (especialmente o grande número de passageiros suburbanos que utilizam o sistema); pelo contrário, se tivesse sido obrigado a ser construído a níveis «classe A» de mobilidade em todo o sistema, provavelmente não poderia ter sido construído de todo. O outro lado da moeda do projecto com demasiados quesitos é aquele que tem demasiados graus de liberdade — e que pode não estar a tomar muitas das necessidades da comunidade em conta como deveria — ou, no pior dos casos, tais como a destruição causada pela construção de auto-estradas urbanas, resultam da absoluta negligência das preocupações duma determinada comunidade.


Nota:

a: Este artigo foi traduzido do original [1] pelo editor chefe (n. do T.).

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